【中国期货】加快期货立法开启期市新征程服务构建新发展格局

       期货市场是规则导向市场，法治建设至关重要。从境外成熟市场发展历程看，期货市场的发展史就是期货法律法规不断完善的历史。出台一部专门的法律对期货市场发展进行规范和调整，是期货市场走向成熟的重要标志。

       期货法草案不是对《期货交易管理条例》的简单升级，从草案的体例安排和内容设计看，充分体现了“固化成功经验、消除发展障碍、强化顶层设计、预留发展空间”的立法思想。草案旗帜鲜明地提出：国家支持期货市场发展，建立适应期货交易特征，便利自然人、法人和非法人组织参与，促进期货市场发展的会计、审计、税收、国有资产管理、外汇管理等制度，发挥期货市场发现价格、管理风险、配置资源的功能；国家鼓励利用期货市场和其他衍生品市场从事套期保值等风险管理活动；国家采取措施推动农产品期货市场和其他衍生品市场发展，引导国内农产品生产经营。草案将期货市场的发展提升至国家战略高度，既是对期货市场发展的充分肯定，更是立足新发展阶段，对期货市场服务构建新发展格局提出了新要求。我们有理由相信，经过广泛征求意见，进一步完善后出台的期货法，必将成为一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，为加快构架以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供法律保障，从而更好地促进我国期货市场从“建立起来”走向“强大起来”，成为提升重要大宗商品价格影响力的基础性工具，助力我国逐步成为全球大宗商品定价中心、风险管理中心和资源配置中心。

       期货法草案是一部既与国际接轨又充分体现中国特色的法律。草案体现了期货市场统一立法、统一监管、统筹发展的思路，基本实现了期现市场联动、场内场外市场协同、境内境外互通的目标。期货法草案的适用范围较《期货交易管理条例》扩大，明确了市场各参与主体的法律地位和期货市场基础法律关系；从法律层面对我国期货市场对外开放、跨境监管等作出安排，为期货市场对外开放以及跨境监管提供法治保障；引入了调解、集体诉讼等制度，强化了对投资者的保护；大幅提升了对违法行为的处罚力度，在立法层面形成鼓励创新发展和强化风险防控的有机平衡；删除了期货公司不得从事或者变相从事期货自营业务的内容，扩大了期货公司经营范围，为期货公司未来业务创新预留了空间。在期货法出台之前，每一位期货人都要心怀“国之大者”，积极参与到期货法的完善工作之中。笔者结合自己的工作实践，提出以下完善建议：

       机构监管和功能监管是金融领域的两种监管模式，各有其存在的价值和适用领域。机构监管是指特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。现行金融行业的监管仍以机构监管为主，这种机构监管模式比较适应传统分业经营环境。但随着近年来金融业务由分业经营向混业经营的逐步转变，不断出现的跨行业、跨市场的业务交叉，让金融业务透明度降低，机构监管模式在防控混业金融风险方面逐步暴露出缺陷，“原油宝”事件就是一个具有代表性的例子。因此，随着混业经营环境的发展，金融监管模式需要实现从机构监管向功能监管的转变。

       期货及其他衍生品市场具有专业性强、监管难度大的特点。未来各类金融机构将以不同的方式参与期货及其他衍生品市场交易，提供期货及其他衍生品的综合金融服务。为防止出现监管空白、监管重叠、监管套利等问题，建议以期货法出台为契机，在期货及其他衍生品领域构建功能监管模式，将与期货及其他衍生品相关的业务统一纳入期货法规范和调整的范围，在统一的监管标准和规则下，对从事相同期货及其他衍生品业务进行集中统一监管，以确保监管的一致性，这样既有利于解决混业经营环境下对期货及其他衍生品创新业务的监管归属问题，又有利于创造公平的竞业环境，促进金融市场创新发展。为此，建议对期货法草案第七条的相关内容进行调整。

       关于期货公司的业务范围，不仅是行业最关心的问题，而且关系到期货服务现货能力的基础性问题。毋庸置疑，当前期货市场存在的主要矛盾是实体经济迅速增长对风险管理的巨大需求与期货行业整体服务能力不足之间的矛盾。尽管制约期货行业服务能力的因素较多，但现行法规对期货公司业务范围的限制是主要因素之一。与成熟市场相比，我国期货公司业务范围相对较窄，业务模式比较单一，导致期货行业呈现出多小弱散的特点和盈利能力较弱、高端人才聚集不足、服务能力不强、业务差异化受限的局面，既与国内外资本市场发展现状不匹配，更与高质量服务构建发展新格局不适应。当前，世界百年未有之大变局加速演化，新冠疫情流行影响深远，国际政治经济金融形势日趋复杂多变，不确定性因素增加，大宗商品价格波动剧烈，实体企业对有效管控价格波动风险的需求比以往任何时候都要大得多，尽快提升期货行业服务实体经济的能力不仅十分迫切，而且极为重要。我们应借鉴境外成熟市场对期货经营机构业务范围的规定，以及我国证券法对证券公司业务范围的规定，基于实体经济对风险管理服务的巨大需求和期货公司作为金融机构应当具备的基本功能，系统梳理、科学定义、合理确定期货公司的业务范围，为期货公司不断提升服务能力、扩展服务范围预留空间，以法律制度创新带动业务创新，推动期货公司从传统经纪商向集风险管理、财富管理、投资咨询等功能于一体的综合衍生品服务提供商转型。鉴于此，建议对期货法草案第六十八条关于期货公司业务范围的规定进行扩充性调整，期货公司经过核准可以从事以下部分或者全部业务：（1）期货经纪，含商品期货经纪、金融期货经纪、境外期货经纪；（2）期货投资咨询；（3）期货交易顾问；（4）资产管理；（5）金融产品销售；（6）中间介绍；（7）期货保证金融资；（8）期货自营；（9）期货做市交易；（10）其他衍生品交易；（11）期货结算；（12）经国务院期货监督管理机构核准的其他期货业务。

       关于期货公司的业务范围，在立法时，要突出前瞻性规划，强化顶层设计，业务范围应当尽可能地广；在具体实施过程中，可以结合实体经济需求，以及期货公司的资本实力、专业能力、合规风控能力，从严设定许可条件，分类许可，严把准入关，并加强事中事后监管，避免因期货公司业务范围在短期内全部放开出现的风险，在业务许可阶段分步实施，稳步推进，以消除社会各方对期货公司业务范围放宽的担心。

       当前，我国已转向经济社会高质量发展阶段，期货市场将迎来由量的积累向质的提升转变的关键时期，大力发展期货市场已经具有多方面的优势和条件，但同时社会各方面对期货功能作用的认识还存在不充分、不全面、不深刻、不客观的问题，上世纪90年代期货市场清理整顿遗留下来的印记还在个别地方存在。期货立法，在强化从严监管、防范风险的同时，一定要准确把握“三新”要义，落实“三新”要求，深刻认识新发展阶段，全面贯彻新发展理念，着力构建新发展格局。为此，建议删除期货法草案第二十九条“任何单位和个人不得违规使用信贷资金、财政资金进行期货交易”的表述。因为，违规使用信贷资金、财政资金从事“任何交易”都应当被禁止。信贷资金、财政资金如何使用应由相应的具体规定或规范性文件进行规范，没有必要上升到法律规定写入期货法。一旦写入期货法，实践中容易出现误读、误释、误用等问题，导致信贷资金、财政资金不能参与期货交易。

       需要进一步说明的是，信贷资金用于企业现货生产经营的同时用于套期保值，将使企业经营更加稳健，信贷资金将更加安全。由财政资金参与的“保险+期货”模式在服务国家脱贫攻坚战略方面发挥了重要作用，今后将会有更多的财政资金及类似性质资金参与“保险+期货”模式，助力国家乡村振兴战略。可以预见，未来信贷资金用于套期保值以稳定企业经营，财政资金参与“保险+期货”服务乡村振兴，应当被积极支持且成为常态。

       期货法草案通过强化投资者适当性管理制度，区分普通交易者和专业交易者，引入调解制度、集体诉讼代表人制度、举证责任倒置制度等，显著加强了对期货交易者的保护，是此次期货立法的一大亮点。上述制度安排，基本符合我国期货市场现阶段投资者结构情况。目前，我国期货市场是一个中小散户数量占比较高的市场，这种状态可能还要持续较长时间。因此，加强投资者保护特别是对中小投资者的保护至关重要。但同时需要在立法中处理好金融机构与期货交易者之间的基本法律关系二者是平等民事主体之间的关系。为此，建议在强调金融机构信义义务、适当性义务的基础上，明确金融消费者的基本义务，依法合理保护金融消费者的合法权益和理性行为，避免因过度保护反而影响了对金融消费者的根本保护和长期保护。因为，过度不当保护客观上会造成金融消费者风险识别、风险防范能力的弱化，并且过度保护还会引发非理性维权行为，影响社会秩序和金融稳定。另外，没有限制条件的“举证责任倒置”可能会使很多金融机构烦举证、怕担责从而降低对部分中小交易者的主动服务行为，最终出现事与愿违的结果。因此，建议对举证责任倒置的适用情形进行细分，适当限定举证责任倒置的条件和情形。

       期货法草案多个条款强调期货公司违规需要承担客户损失赔偿责任。期货公司是金融机构，应当接受金融监管，出现违规问题应当受到应有的处罚，承担行政责任，包括被监管部门采取监管措施、行政处罚等。期货公司的违规问题是否应当成为赔偿客户损失的理由，需要客观分析、个案研究，实践中情形比较复杂，关键要看违规行为与客户损失之间是否存在直接的因果关系（而非模糊的因果关系、间接的因果关系等），以及双方的过错大小，过错方各自承担与其过错相对应的责任。实践中，期货公司虽有违规行为，但该行为如果不是造成客户损失的直接原因，那么期货公司仅承担行政责任，接受监管部门的相应处罚，而不应当承担民事赔偿责任。客户参与期货交易出现损失原因是多方面的，客户自身是否有过错、过错大小，期货公司是否需要承担赔偿责任以及应当承担的具体比例等问题，可以通过民事诉讼程序解决，通过民事程序确定期货公司的民事责任，不宜将行政责任与民事责任混同对待和处理。

       在“行政、自律、市场”三元治理架构中，自律机制因具有道德约束和柔性管理的特征，成为不可替代的重要组成部分。近年来，中国期货业协会紧紧围绕期货市场服务国家战略、服务实体经济的根本宗旨，充分发挥自律、服务、传导职能，在教育和组织会员和从业人员遵守法律法规、开展诚信建设、履行社会责任、维护投资者合法权益、制定和实施行业标准和业务规范、推动行业创新发展、调解期货纠纷等方面发挥了积极、重要的作用，有力地促进了期货行业发展和期货市场功能发挥。从期货法草案内容看，有关中期协职责的规定相对完善，但与境外成熟市场自律组织职能相比，仍存在进一步加强和丰富的空间。建议在通过立法巩固中期协现有职能的基础上，增加中期协的仲裁职能。仲裁具有程序上的灵活性、专家裁决的专业权威性、不公开审理的保密性和一裁终局的快捷性等优点。期货行业的纠纷具有专业性强、案情复杂等特点。期货行业的纠纷特点客观上具有对专业仲裁机构的内在需求。近年来，中期协在调解会员与客户、会员与会员、客户与客户之间的纠纷方面发挥了巨大作用，积累了丰富的期货纠纷调解经验。与此同时，中期协在履行自律管理职责过程中，积累了丰富的期货专家资源，比较容易建立专业权威的仲裁员专家库，为专业、公正、高效地开展仲裁工作奠定了专业基础和人力资源基础。鉴于此，建议增加中期协对期货及衍生品领域的仲裁职能，充分发挥自律组织在化解矛盾、调解纠纷方面的专业性优势，推动多元共治，促进期货行业健康发展。

       近年来，我国期货市场监管力度不断加强，期货交易所和期货公司对异常交易的监控能力不断提升，通过期货市场直接进行价格操纵的难度越来越大。但由于期货价格与现货价格高度相关，期货价格理论上就是对现货远期价格的反映，且交割保证了期货价格向现货价格的强制收敛。当期货价格操纵难度加大时，有些不法机构或个人往往会通过在现货市场利用资金优势、垄断优势，或者利用囤积居奇、散播虚假信息、哄抬物价等不正当手段干扰现货价格，进而影响期货价格。大宗商品价格的合理性事关经济平稳运行和居民消费，5月19日召开的国务院常务会议，明确指出要高度重视大宗商品价格攀升带来的不利影响，遏制其价格不合理上涨，努力防止向居民消费传导。

       从期货法草案的内容看，草案关于期货市场监管分工及协作的规定相对明确，但未对期货与现货市场之间的协同监管、联动监管作出规定，对期货市场监管部门与现货市场各相关行政管理部门之间的行政监管协作、对期货自律组织与各相关现货自律组织的自律管理协作的法律支持不足。为此，建议增加“跨部门监管与协作”专章，明确涉及大宗商品期货市场、现货市场的各相关行政管理部门、各相关自律组织，要建立跨部门、跨行业的协作监管机制、信息共享机制和联合打非机制，形成监管合力，严厉打击对现货价格、期货价格的操作行为，有效防范不合理现货价格对期货价格的不利影响，以及非理性期货价格对现货价格的不当引导，共同维护大宗商品市场的健康发展。

       （本文作者供职于鲁证期货股份有限公司）

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