《证券法》知识系列解读之三：全面推行注册制

《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）已由十三届全国人大常委会第十五次会议于2019年12月28日修订通过，自2020年3月1日起施行。本次证券法修订作出了一系列制度改革完善, 从发行注册制、投资者保护、法律责任, 到内幕信息、短线交易、同业竞争, 可谓是“焕然一新”。

近期，江西证监局、江西省上市公司协会、江西省证券期货业协会针对证券法修订条款编写了知识系列解读小贴士。贴士中除对修订内容进行简略解读外，还选取了部分业内人士的文章作为延伸阅读内容，希望帮助大家更好地学习和理解证券法，以促进依法履职，防范违法风险。本期刊登第三篇：

《证券法》知识系列解读之三 ：全面推行注册制

☆第九条 公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册。未经依法注册，任何单位和个人不得公开发行证券。证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定。

解读：本条规定是新《证券法》第一条明确注册制的条文，同时新《证券法》明确了证券发行注册制的实施具体范围、步骤由国务院另行规定。目前，仅有科创板施行的是注册制，其他板块仍为审核制，新《证券法》虽然放开了注册制的实施，但具体的实施步骤以及开放的程度是循序渐进式，而非一蹴而就。

有下列情形之一的，为公开发行：

(一)向不特定对象发行证券；

(二)向特定对象发行证券累计超过二百人，但依法实施员工持股计划的员工人数不计算在内；

解读：实施员工持股计划的员工人数不计算在公开发行限制人数内,解决了因全员持股产生的股东穿透计算超200人的问题。上交所科创板审核问答（上证发〔2019〕29号），已经提出了“闭环原则”，即：员工持股计划符合要求的，在计算公司股东人数时，按一名股东计算。

(三)法律、行政法规规定的其他发行行为。

非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。

☆第二十一条 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门依照法定条件负责证券发行申请的注册。证券公开发行注册的具体办法由国务院规定。

按照国务院的规定，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，判断发行人是否符合发行条件、信息披露要求，督促发行人完善信息披露内容。

依照前两款规定参与证券发行申请注册的人员，不得与发行申请人有利害关系，不得直接或者间接接受发行申请人的馈赠，不得持有所注册的发行申请的证券，不得私下与发行申请人进行接触。

解读:取消了发行审核委员会制度, 明确由证券交易所等机构审核公开发行证券, 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门负责证券发行申请的注册。

◎延伸阅读：

《证券法》修订解读——新证券法开启注册制新时代

来源于：通力律师 作者：翁晓健 孙文

前 言

《证券法(2019修订)》将于2020年3月1日起正式实施。本次证券法修订的核心内容是确立证券发行注册制。注册制是一种以市场化为导向的股票发行制度, 强调市场主导、信披为本、预期明确、事后监管。本文从证券法注册制的修改历程、涉及注册制修订的相关内容、注册制实施与影响等角度简要分析本次证券法关于注册制的修订

一．证券法注册制修改历程

证券发行注册制是本次《证券法(2019修订)》修订的核心。本次证券发行注册制立法过程前后经历近五年之久。2015年全国人大常委会首次审议注册制, 后续进程因2015年股市大幅下跌而受到影响。2017年二次审议时退回原有核准制模式, 2019年4月尝试增加科创板注册制, 2019年12月四次审议最终成功通过。

二. 本次修订涉及注册制的主要内容

(一) 调整证券发行的程序

《证券法(2019修订)》取消了原来的发行审核委员会制度, 明确由证券交易所等机构审核公开发行证券, 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门负责证券发行申请的注册。具体条款包括:

(二)精简优化证券发行条件

《证券法(2019修订)》对于公开发行新股条件做出较大修订, 前后对比如下:

1. 区分首发与再融资

《证券法(2019修订)》第12条新增“首次”字样, 仅明确规定了首次公开发行新股的条件。后续的公开及非公开发行新股的具体条件由证监会另行规定。

2. 不再以盈利能力为条件

除科创板外, 在以往的IPO审核中, 拟上市企业的持续盈利能力一直是IPO审核的硬核要求。很多前期需大量投入的高科技企业及特殊行业, 如医药行业往往因不具备盈利能力被排除在外, 同时该项要求也导致部分企业冒险进行财务造假, 虚增利润等。该条件放宽后, 将使更多具有市场价值但目前盈利能力尚欠缺的企业可以登陆资本市场。

3. 财务会计文件标准变更

《证券法(2014修订)》对财务会计文件的要求为“无虚假记载”, 而《证券法(2019修订)》修改为“最近三年财务会计报告被出具无保留意见审计报告”。证券法一方面强化发行人、中介机构等信息披露义务人的责任, 另一方面在发行条件中剔除财务实质判断因素, 调整为形式要件, 进一步体现审核机构对于发行人的财务真实状况不做实质判断, 对发行人责任不予背书的立场。

4. 新增无刑事犯罪要求

本次《证券法(2019修订)》新增要求发行人、控股股东及实控人不存在贪污等刑事犯罪。本项要求扩大了核查范围, 核查主体不仅包括拟上市企业, 还包括拟上市企业的控股股东及实控人。

(三) 证券发行的信息披露重心调整

“以信息披露为中心”是注册制的内核。《证券法(2019修订)》第19条规定, “发行人报送的证券发行申请文件, 应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息……”。此外, 《证券法(2019修订)》专设第五章“信息披露”做出规定, 其中第78条所确定的信息披露基本原则, 除了“真实、准确、完整, 不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”以外, 还增加“简明清晰、通俗易懂”的要求。

证券法信息披露原则以及发行申请文件信息披露要求的修正, 体现立法意图在于促使证券市场信息披露转向“以投资者为中心”。在实务中证券市场信息披露“以应对监管为中心”的现象或将逐渐改变。

(四) 大幅提高违法成本, 加大处罚力度

《证券法(2019修订)》大幅提高了对证券违法行为的处罚力度。对发行人违规发行、欺诈发行、信披违规等均加大了处罚力度, 顶格处罚的标准均大幅提升。信披违规过错推定的责任主体在“董监高、其他直接责任人、保荐人、证券公司”基础上增加“控股股东、实控人、证券公司直接责任人员”。违规发行过错推定的责任主体由“保荐人”扩大到“保荐人、控股股东及实控人”。违法成本的提高及过错推定主体适用范围的扩大均体现了注册制下强调事中事后的问责机制。

三. 注册制的实施与影响

《证券法(2019修订)》为注册制奠定了法律基础, 但注册制的落地实施过程并非一蹴而就。《证券法(2019修订)》规定: “证券发行注册制的具体范围、实施步骤, 由国务院规定。”同时证监会于2020年2月14日表示, 预计创业板尤其是主板(中小板)实施注册制尚需一定时间, 《证券法(2019修订)》施行后, 这些板块仍将在一段时间内继续实施核准制, 在未来一段时间将存在核准制和注册制并行的情况。注册制的具体内涵与细节将在实践与摸索过程中逐渐明朗与完善。中国证券发行体制先后经历了审批制、核准制与注册制三个阶段。尽管证券发行的市场化进程在实践中有所反复, 但三个阶段递进过程表明证券发行市场化是大势所趋。审批制阶段以“额度制”与“指标制”行政调控为特点。核准制阶段则首次建立了证券发行管理的完整体系, 确立了信息披露的基本原则, 证券发行的市场化因素从萌芽到壮大。注册制则进一步弱化了证券发行环节的行政权力, 淡化证券发行审核的实质判断, 强化了以投资者判断为中心的信息披露制度。注册制是证券发行市场化进一步演进的必然结果。证券发行的审批制与核准制分别决定了同时期的证券市场生态环境, 影响到上市公司、投资人、投资银行、其他证券服务机构、市场监管者等所有市场主体的行为模式与行为导向。同样, 从核准制过渡到注册制, 也意味着证券市场生态环境的根基将出现根本变化, 这一根本变化将逐渐对所有市场主体与市场行为产生巨大而深远的影响。